Quelles sont les bases juridiques de la politique de communication de l’UE ?

Avec la publication de la fiche technique sur le site du Parlement européen consacré à la « Politique de communication de l’UE », l’enjeu majeur des bases juridiques de cette action récente et fragile de l’Union européenne est précisément abordé. Qu’en est-il en l’état des textes européens ?

Un fondement juridique limité à la marge des traités pour la politique de communication de l’UE

L’introduction de la fiche synthétique est explicite sur le caractère limité des bases juridiques sur lesquelles s’appuie toutes les actions de communication de l’UE : « les traités ne contiennent aucun chapitre ni article spécifique au sujet de la politique de communication » :

La politique de communication n’est pas régie par les dispositions des traités mais découle naturellement de l’obligation qui incombe à l’Union d’expliciter son fonctionnement et ses politiques ainsi que la signification plus large de ce qu’est l’intégration européenne aux citoyens.

Autrement dit, et encore à ce jour, contrairement à toutes les autres politiques de l’Union européenne, la politique de communication est une action dont les fondements ne sont pas inscrits « dans le marbre » des traités.

Le Parlement européen précise donc que les actions de communication de l’UE ne disposant pas d’une base juridique dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne nécessitent un renvoi à l’article 352, qui laisse ouvert la possibilité d’agir dans le cadre de l’unanimité entre les institutions européennes :

Article 352 du TFUE : Si une action de l’Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n’aient prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l’unanimité, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.

Un fondement juridique récent via la Charte des droits fondamentaux de l’UE

Autre intérêt de la fiche de synthèse du Parlement européen, l’argument développé suivant lequel la politique de communication de l’UE repose sur les principes définis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, devenue contraignante et jouissant du même statut juridique que les traités européens en vertu du Traité de Lisbonne :

La politique de communication de l’UE se fonde juridiquement sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union, qui garantit à tous les citoyens de l’Union le droit d’être informé sur les politiques européennes.

Avec la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, toutes les institutions européennes disposent d’un cadre commun pour leurs activités de communication auprès du grand public, grâce aux principaux articles traitant de l’information et de la communication :

  • article 11 : droit à l’information et à la liberté d’expression, ainsi que la liberté des médias et leur pluralisme ;
  • article 41 : droit d’être entendu et droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne ;
  • article 42 : droit d’accès aux documents des institutions européennes ;
  • article 44 : droit de pétition.

Au total, la politique de communication de l’UE se voit fondée à la marge des traités européens, ce qui révèle sa fragilité, mais également confortée avec les grands principes consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l’UE appartenant depuis peu au « bloc de constitutionnalité » européen.

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Vers quoi s’oriente la stratégie de communication de l’Union européenne ?

Maintenant que les institutions européennes sont bien en place – après le renouvellement du Parlement européen et les entrées en fonction de la Commission Juncker et du président du Conseil européen Donald Tusk – il est important de saisir quelles seront les orientations de la stratégie de communication de l’Union européenne dans son ensemble…

4 priorités inter-institutionnelles « holistiques » de communication pour 2016

Point de départ de l’orientation de la stratégie de communication de l’UE, les priorités interinstitutionnelles de communication, élaborées et normalement respectées dans toute communication européenne par toutes les institutions européennes et les Etats-membres.

Après la période électorale focalisée sur les citoyens, de nouvelles ambitions apparaissent dorénavant portant sur des messages dont l’échelle planétaire est récurrente :

  • a. Soutien de l’UE en faveur de la croissance durable, l’innovation, la compétitivité et l’emploi ;
  • b. Liberté, sécurité et justice (y compris « immigration / intégration », avec une attention particulière au développement durable et aux politiques coordonnées) ;
  • c. Energie et changement climatique ;
  • d. Rôle de l’UE dans le monde, en mettant l’accent sur sa contribution à la stabilité de la région.

Au-delà de toutes les questions économiques toujours au cœur de l’action de l’UE, les autres priorités se distinguent par leur dimension « holistique », c’est-à-dire visant à démontrer que l’action de l’UE couvre totalement les principaux enjeux contemporains et répond aux principales valeurs liberté/justice et de protection attribuées à la construction européenne.

3 enjeux « interinstitutionnels » pour la communication de l’UE en 2016 : coopération, société civile et synergies

Au-delà des priorités, quelques dossiers vont occuper le devant de la scène pour ce qui concerne la communication européenne en 2016 :

D’abord, la question de la coopération entre les institutions européennes et les Etats-membres. La stratégie « Communiquer l’Europe en partenariat » est actuellement au point mort, mais les perspectives de renouvellement au niveau intergouvernemental et infra étatique peuvent être prometteuses pour rééquilibrer la communication européenne depuis Bruxelles et la communication sur l’Europe depuis les Etats-membres et les collectivités locales.

Ensuite, l’enjeu des relations entre les institutions européens avec les gouvernements nationaux et la société civile, en particulier les acteurs actifs tels que les ONGs. Le sujet qui va occuper les conversations en 2016 portera immanquablement sur le partenariat commerce et l’investissement transatlantique (TTIP). Le challenge de communication pour l’UE est immense tant la méfiance et les oppositions sont grandes. L’issue est d’autant plus incertaine que transparence, dialogue renforcé avec les citoyens et investissement des responsables politiques ne suffiront pas à inverser des tendances lourdes de rejet.

Enfin, les défis pour la communication européenne continueront de manière encore plus pressante de porter sur les synergies possibles tant au niveau des moyens qu’au niveau des messages, notamment pour la communication gouvernementale nationale et institutionnelle européenne sur les questions d’intégration / d’immigration, sachant que les missions des Etats-membres et des institutions européennes sont partagées.

1 inconnue : l’importance et l’impact du « European Political Strategy Centre »

Véritable think tank interne à la Commission européenne, placé directement auprès du président Juncker, le Centre de la stratégie politique européenne fournit des analyses et des conseils stratégiques sur les questions liées aux priorités des politiques publiques définie par le Président dans ses orientations politiques présentées au Parlement européen en début de mandat.

Ce think tank est doté d’une « task force » dédiée à « Outreach and Communications ». L’importance de leurs recommandations en matière de communication européenne, ainsi que leurs impacts sur les décisions de la Commission européenne demeure l’inconnue de l’année 2016.

La responsable de la task force est Elisabeth Ardaillon-Poirier, ancien Directeur de la Communication de la BCE et Présidente du Comité des Communications Externes du réseau des 27 Banques Centrales du Système Européen et des 17 Banques Centrales de la zone Euro pendant près de 10 ans, avant d’avoir été Directeur de la Communication de la Banque de France (1994-2003). Une indication sur une éventuelle orientation des travaux ?

Au total, la stratégie de communication européenne en 2016 peut se déployer dans plusieurs directions en fonction des circonstances externes et de la force des personnalités.

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Comment les institutions européennes adressent leurs publics en ligne sur mobile ?

Aujourd’hui, l’accès depuis un mobile aux sites est devenu tellement incontournable que Google vient de modifier son algorithme de recherche pour prendre mieux en compte les sites optimisés. Comment les principales institutions européennes communiquent en ligne auprès des mobinautes ?

Des versions mobiles pour quasiment toutes les institutions européennes

Hormis le Parlement européen, qui ne propose pas encore un site optimisé pour une navigation sur mobile, la Commission européenne et les Conseils (européens et de l’UE) offrent des versions mobiles tout à fait adaptées.

sites_mobiles_institutions_europeennes

En matière de contenu, le choix semble établi de proposer la même architecture et les mêmes pages aux internautes et aux mobinautes. Il en va de même pour le multilinguisme intégral.

Tandis que le site mobile de la Commission européenne semble s’efforcer de s’adresser à tout public, le Parlement européen s’adresse aux parties prenantes élargies tandis que les Conseils (européen et de l’UE) visent les journalistes et un public plus spécialisé.

Un référencement naturel de qualité pour toutes les institutions européennes

À partir de l’application Google, l’accès aux sites est extrêmement bien référencé puisqu’il s’agit à chaque fois du premier résultat proposé à partir d’une requête sur le nom de l’institution.

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De même, l’espace « Actualités » de l’UE – la newsroom européenne – est également très bien référencée puisque la requête « european press » débouche en premier résultat sur une version trilingue (français, anglais, allemand).

Au total, l’effort des institutions européennes, hormis le Parlement européen, est aujourd’hui à la hauteur des enjeux de la consultation sur mobile des sites web.

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Lobbying : les cabinets français en affaires publiques jouent-ils le jeu de la transparence européenne ?

À partir de la liste des 27 cabinets, membres de l’Association des Conseils en Lobbying et Affaires Publiques (AFCL), une petite majorité (14 contre 13) sont inscrits sur le registre de la transparence de l’UE pour un budget estimé à près de 5 millions d’euros en 2014…

Une majorité des cabinets français en affaires publiques inscrite dans le registre de la transparence de l’UE

Premier enseignement, une majorité des membres de l’AFCL, dont l’« objectif de structurer une profession émergente autour d’une approche déontologique rigoureuse et innovante » du lobbying est dorénavant inscrite dans le registre de la transparence de l’UE.

cabinets_français_lobbying_registre_transparence_UEIl s’agit d’une évolution positive par rapport à 2013, lorsqu’une minorité des cabinets (12 inscrits contre 14) seulement étaient inscrite sur le registre de la transparence de l’UE. Des cabinets comme « Euro2C » ou « EuroMédiations » auraient tout intérêt compte tenu de leur nom de s’y inscrire.

Un marché européen pour les cabinets français en lobbying d’environ 5 millions d’euros déclarés

Sans compter les agences en France d’un réseau représenté largement à Bruxelles et inscrit uniquement pour leur antenne dans la capitale européenne comme Burson-Marsteller, Grayling, Interel ou Publicis Consultants, le budget déclaré se chiffre dans la fourchette haute à environ 5 millions d’euros, en légère progression.

Les chiffres d’affaires varient de manière significative :

  • Petite activité à moins de 100K€ : Affaires Publiques Consultants, ANTHENOR Public Affairs, communication & institutions et Séance Publique ;
  • Moyenne activité entre 100 et 500K€ : FairValue Corporate & Public Affairs, Luc Domergue Consultants et Lysios Public Affairs ;
  • Grande activité entre 500 et 1 000K€ : Athenora Consulting et Lobbsonn ;
  • Très grande activité à plus d’un million d’euros : ARCTURUS GROUP.

Au total, la transparence européenne progresse au sein des cabinets français en affaires publiques et lobbying même si l’exemplarité de la profession dans son ensemble reste perfectible.

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Quelle est l’évaluation officielle de l’initiative citoyenne européenne ?

Deux chiffres clés sont mis en exergue du rapport de la Commission européenne sur l’application de l’initiative citoyenne européenne : 0,01% des Européens ont signés des déclarations de soutien et 10 % des initiatives enregistrées ont réussi à atteindre le seuil d’un million de signataires…

Bilan officiel chiffré de l’initiative citoyenne européenne

Depuis avril 2012, la Commission a reçu 51 demandes d’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne, 31 ont été enregistrées (16 enregistrements en 2012, 9 en 2013, 5 en 2014 et 1 en 2015) tandis que 20 propositions d’initiatives ne remplissaient pas les critères d’enregistrement, 18 ont atteint la fin de leur période de collecte (10 autres ont été retirées), 3 ont atteint le nombre requis de déclarations de soutien et ont été soumises à la Commission, 2 ont déjà reçu une réponse formelle et 1 est en cours d’examen (réponse pour le 3 juin 2015).

En matière de litige, 6 comités de citoyens ont décidé d’intenter un recours devant le Tribunal contre les décisions de la Commission refusant l’enregistrement de leur proposition d’initiative et 1 réponse à été contesté. Toutes ces affaires sont en cours.

Par ailleurs, le Médiateur européen a été saisi de 2 plaintes émanant d’organisateurs d’initiatives. Il en a déjà clôturé une, concluant qu’il n’y avait pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission. La seconde affaire est encore en cours d’examen.

Enfin, dans l’ensemble, près de 90 % de toutes les déclarations de soutien recueillies par les 3 initiatives ayant atteint 1 million de signatures ont été déclarées valables par les autorités compétentes.

Évaluation officielle de la mise en œuvre de l’initiative citoyenne européenne

Considérant sans doute qu’une seule aurait suffit, la Commission estime très sérieusement « que le dispositif relatif à l’initiative citoyenne européenne a été pleinement mis en œuvre ».

Heureusement, la litote du rapport confirme que « la Commission est toutefois consciente que des améliorations restent possibles » :

  • l’absence de personnalité juridique des comités des citoyens est problématique, notamment pour lever des fonds ou gérer la protection des données ;
  • l’enregistrement des propositions est problématique, puisqu’une majorité s’est située manifestement en dehors du domaine de compétence de la Commission ;
  • les exigences divergentes applicables aux signataires sont problématique, faut d’uniformiser et de simplifier les exigences ;
  • le calendrier du parcours, notamment les seuls 12 mois pour la collecte et l’absence de délai pour présenter une initiative couronnée de succès à la Commission est source de confusion et d’incertitude.

Par ailleurs, le rapport précise que « certains organisateurs (ainsi que d’autres parties prenantes) déplorent l’insuffisance de dialogue et d’interaction avec la Commission au cours des étapes successives et souhaiteraient que le processus d’examen et de suivi soit plus structuré et les associe davantage ».

En conclusion, la Commission estime naturellement qu’« il est encore trop tôt pour évaluer les incidences à long terme de l’initiative citoyenne européenne sur le processus institutionnel et législatif de l’UE ». C’est dommage, même si l’institution se dit « déterminée à continuer de suivre de près et de débattre un certain nombre de questions (…) le but étant d’améliorer cet instrument ».

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